1. Đặt vấn đề

Tốc độ đô thị hoá nhanh trong quá trình thực hiện công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước ở nước ta hiện nay đã đặt ra những vấn đề bức xúc đối với việc quản lý đất đai đô thị. Quy hoạch sử dụng đất là một trong những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai; gắn quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng đô thị, kết hợp chặt chẽ giữa quản lý đất đô thị với việc quản lý xây dựng theo quy hoạch tổng thể là một giải pháp quan trọng để phát triển đô thị bền vững. Nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất đô thị nhằm góp phần hoàn thiện giải pháp trên.

2. Nội dung và phương pháp nghiên cứu

2.1 Nội dung: nghiên cứu cơ sở lý luận của công tác quy hoạch sử dụng đất đô thị; nghiên cứu thực trạng quy hoạch sử dụng đất đô thị ở nước ta trong giai đoạn hiện nay; kiến nghị các biện pháp nâng cao hiệu quả công tác quy hoạch sử dụng đất đô thị.

2.2 Phương pháp nghiên cứu: áp dụng phương pháp điều tra, khảo sát; nghiên cứu tổng hợp, thống kê, so sánh.

3. Kết quả nghiên cứu

3.1 Quy hoạch sử dụng đất:

Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện pháp của Nhà nước về tổ chức, quản lý nhằm mục đích sử dụng hiệu quả tối đa tài nguyên đất, với các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác, bảo vệmôi trường để phát triển bền vững trên cơ sở phân bố quỹ đất vào các mục đích phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng theo các đơn vị hành chính các cấp, các vùng và cả nước. Quy hoạch sử dụng đất trước tiên liên quan đến việc sử dụng đất trong tương lai với 3 hướng tiếp cận khai thác tiềm năng sử dụng đất.

Hướng 1: cung cấp khuôn khổ cho việc sử dụng đât, tạo tiền đề để xác định chức năng sử dụng đất cho nông nghiệp, lâm nghiệp, khai thác mỏ, phát triển đô thị... Mỗi chức năng đều dựa trên cơ sở điều kiện tự nhiên, địa hình, địa chất, thổ nhưỡng thủy văn, khí hậu để hình thành một cách bền vững;

Hướng 2: khai thác tiềm năng sử dụng đất phục vụ cho các chức năng sử dụng khác nhau cần cho sự tồn tại và phát triển của con người. Đối với đô thị là nhà ở, dịch vụ công cộng, công nghiệp;

Hướng 3: đưa đất trực tiếp tham gia vào quá trình tạo ra lợi nhuận bằng các hoạt động phát triển. Đất được thay đổi chức năng để tăng thêm giá trị sử dụng theo nhu cầu của xã hội.

Hiện nay, các nhà quy hoạch có nhiều quan điểm về phương pháp thực hiện các ý tưởng quy hoạch sử dụng đất như: Cách tiếp cận ý tưởng hợp lý; xác định các mục đích cần đạt được, từ đó định hướng quy hoạch hợp lý các công cụ mà Nhà nước đang có để xác định các nhiệm vụ quy hoạch trên cơ sở tận dụng khai thác các công cụ đó, đặc biệt là tài chính; Cách tiếp cận dần dần: coi công tác quy hoạch là kết quả của 3 quá trình đan xen chặt chẽ với nhau: (1) Xác định vấn đề, mục tiêu, thiết kế, thực hiện và rút kinh nghiệm; (2) Chuyển từ những mục đích chính sách chung đến những mục tiêu và hành động cụ thể hơn; (3) Xác định ảnh huởng trực tiếp của các bước trong quy trình quy hoạch tới bước hành động. Ba khuôn khổ tạo điều kiện cho các hoạt động quy hoạch có hiệu quả là: (1) hệ thống tiêu chuẩn quy phạm; (2) công cụ định hướng; (3) thể chế.

3.2 Quy hoạch sử dụng đất đô thị các nước:

Quy hoạch sử dụng đất đô thị cộng hoà Liên bang Đức: Trong vòng 40 năm trở lại đây, diện tích khu vực dân cư đã tăng lên gần như gấp đôi tại các bang cũ, tại các thành phố trung tâm của nhiều khu đô thị tập trung, các khu dân cư thường chiếm hơn 50% tổng diện tích đô thị. Diện tích giao đất thông tăng đặc biệt cao từ giữa tới giữa thập kỷ 80, đất thương mại, dịch vụ, quản lý hành chính phát triển một cách không cân đối đã làm giảm đi diện tích đất nông nghiệp, mỗi ngày trung bình là 133 ha. Quy hoạch không gian liên bang liên quan đến việc tổng hợp sự phát triển giữa các vùng và các ngành của toàn bộ lãnh thổ Cộng hoà Liên bang Đức. Chính quyền liên bang đưa ra một khung quy định về nội dung và trình tự thủ tục (thông qua Luật Quy hoạch Không gian Liên bang). Các bang có trách nhiệm tuân theo, cụ thể hoá và triển khai thực hiện. Quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận của quy hoạch không gian, do chính quyền địa phương thực hiện ở mức độ chi tiết tương ứng với cấp quận, trên nền bản đồ địa chính 1/10.000.

Quy hoạch sử dụng đất đô thị ở Mỹ: Sự tăng trưởng đô thị với tốc độ cao của nước Mỹ sau chiến tranh đã sản sinh ra hiện tượng hai cực là tạo nên khu đô thị có nhân khẩu tập trung cao và khu ngoại ô hoá. Chính phủ, các địa phương phát triển một bộ phận sách lược quản lý tăng trưởng đa mục tiêu. Về cơ bản, những sách lược này là để đạt các mục tiêu quản lý tăng trưởng sau đây: (1) cung cấp đầy đủ thiết bị công cộng để hỗ trợ nhu cầu của tăng trưởng kinh tế và nhân khẩu; (2) Bảo vệ tài nguyên lịch ử, văn hoá và môi trường, tránh bị phá hoại do khai thác không thoả đáng hoặc phát triển nhảy cóc; (3) Bảo vệ và duy trì đời sống kinh tế mang tính địa phương, tính khu vực và cơ hội làm việc; (4) Duy trì sự cân bằng về nhà ở có tính địa phương và tính khu vực và sự ổn định về giá cả nhà; (5) Nâng cao hiệu quả sử dụng đất và bố trí thiết bị công cộng, cải thiện cảnh quan đô thị và chất lượng cuộc sống.

Quy hoạch sử dụng đất đô thị ở Anh: Để bắt tay vào công việc xây dựng lại sau chiến tranh,năm 1947 chính phủ Anh đã sửa đổi và công bố Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn, trong đó xác lập chế độ quốc hữu về quyền phát triển và xây dựng chế độ cho phép khai thác. Quy định mọi loại đất đều phải đưa vào chế độ quản lý, mọi người nếu muốn khai thác đất đai, trước hết phải được cơ quan quy hoạch địa phương cho phép, chế độ cho phép khai thác trở thành biện pháp chủ yếu của chế độ quản lý quy hoạch đất đai.

Quy hoạch sử dụng đất đô thị ở Hàn Quốc: năm 1960, nhân khẩu đô thị chiếm 28% nhaâ khẩu của Hàn Quốc, dến năm 1990 tăng lên 75%. Năm 1972, “Luật sử dụng và quản lý đất đai cả nước thành 10 loại phân khu sử dụng. Đồng thời chỉ định các khu hạn chế phát triển, gọi là đai xanh, trong khu hạn chế này ngoài những vật kiến trúc cần phải duy trì ra, cấm tất cả mọi khai thác. Trên thực tế, Hàn Quốc sau hai, ba mươi năm nỗ lực, cuối cùng vẫn đối mặt với thất bại. Dùng “chính sách đai xanh” lại làm cho giá nhà tăng cao, tạo thành tiền bồi thường đất đai quá cao, việc thu hồi đất đai để xây dựng thiết bị công cộng của Chính phủ gặp khó khăn và bế tắc.

Quy hoạch sử dụng đất đô thị ở Đài Loan: tháng 8 năm 1984, Uỷ ban Xây dựng kinh tế của Viện Hành Chính hoàn thành dự thảo đề án “Luật Kế hoạch phát triển tổng hợp đất đai quốc gia” và tháng 12 năm 1985 Uỷ ban pháp quy Bộ Nội Chính thẩm tra hoàn công. Dự án Luật nói trên đã vận dụng tinh thần của các ý tưởng về giấy phép khai thác của Anh và quản lý tăng trưởng của Mỹ. Trong tương lai nếu được cơ quan lập pháp thông qua có ảnh hưởng to lớn đến việc khai thác đất đai quốc gia và phát triển xây dựng kinh tế xã hội đất nước. Quy hoạch sử dụng đất thực hiện gắn với quy hoạch phát triển và chỉnh trang đô thị các thành phố Đài Bắc, Đài Trung, Cao Hùng trên nền bản đồ Địa chính 1/10.000 được lập từ ảnh hàng không.

3.3 Quy hoạch sử dụng đất đô thị nước ta:

Sự hình thành và phát triển đô thị nước ta: Các đô thị Việt Nam có quá trình hình thành và phát triển lâu dài: (1) Thời kỳ sự khởi (trước thế kỷ 11); (2) thời kỳ Nhà nước phong kiến; (3) thời kỳ Pháp thuộc; (4) Thời kỳ sau cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay. Qua các giai đoạn lịch sử hệ thống đô thị của cả nước được hình thành gắn liền với điều kiện tự nhiên, chính trị, kinh tế và xã hội hợp thành một cấu trúc không gian tuyến điểm, từ Bắc xuống Nam, dọc theo bờ biển Đông và từ Tây sang Đông dọc theo các hệ thống sông lớn như sông Hồng, sông Thái Bình, sông Mã, sông Lam, sông Hương, sông Thu Bồn, sông Trà, sông Sài Gòn, sông Đồng Nai, sông Cửu Long... gắn với những đồng bằng phì nhiêu màu mỡ, nguồn nước dồi dào, giao thông thuận lợi là động lực quan trọng phát triển kinh tế và đô thị ở nước ta. Cả nước có 600 đô thị, trong đó có 5 thành phố trực thuộc Trung ương; 83 thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh và 500 thị trấn.

Phân loại đô thị và cấp quản lý đô thị: Đô thị nước ta được phân thành 6 loại gồm:đô thị loại đặc biệt, đô thị loại I, đô thị loại II, đô thị loại III, đô thị loại IV và đô thị loại V (Nghị định 72/2001/NĐ-CP). Tuỳ thuộc vào cấp quản lý đô thị và phạm vi ảnh hưởng của từng loại đô thị mà chia ra: Đô thị trung tâm cấp quốc gia; đô thị trung tâm cấp vùng (liên tỉnh); đô thị trung tâm cấp tỉnh; đô thị trung tâm cấp huyện; đô thị trung tâm cấp tiểu vùng (trong huyện). Bên cạnh đó, tuỳ theo tính chất của nó, đô thị có thể là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành của một hệ thống đô thị.

Định hướng phát triển đô thị đến năm 2020: dân số đô thị năm 2010 chiếm 33% dân số cả nước, dân số đô thị năm 2020 chiếm 45% dân số cả nước. Phát triển 6 thành phố trực thuộc Trung ương; 68 thành phố, thị xã tỉnh lỵ thuộc tỉnh; 25 thị xã; xây dựng 30 đô thị mới thuộc tỉnh; 100 khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; 2000 thị trấn thuộc huyện. Hình thành 6 đô thị loại đặc biệt và loại 1 (trung tâm cấp quốc gia); 11 đô thị loại 2 (trung tâm cấp vùng); 73 đô thị loại 3,4 (trung tâm cấp tỉnh). Xây dựng trung tâm khu vực gồm 25 thị xã hiện có và 30 đô thị mới; Xây dựng hệ thống các thị trấn làm trung tâm huyện và các thị trấn, thị tứ làm trung tâm xã, cụm xã.

3.4 Một số vấn đề quy hoạch sử dụng đất hiện nay:

Theo quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 đã được phê duyệt, đến năm 2010 diện tích đất phi nông nghiệp 3.925.300 ha, chiếm 11,92% diện tích đất tự nhiên cả nước trong đó, đất ở đô thị 93.300 ha chiếm 0,35. Đất chuyên dùng 2.145.400 ha chiếm 6,52%.

Quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh: Có 60/64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoàn thành việc lập quy hoạch sử dụng đất đai đến năm 2010 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; trong đó quy hoạch sử dụng đất đai đến năm 2010 các thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng.

Quy hoạch sử dụng đát đai cấp huyện: có 369 huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc Trung ương hoàn thành quy hoạch sử dụng đất (chiếm 59,1% số đơn vị cấp huyện), trong đó chủ yếu mới lập quy hoạch sử dụng đất của các huyện, còn quy hoạch sử dụng đất đô thị hầu hết các quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh chưa được lập.

Quy hoạch sử dụng đất đai cấp xã: có 3.597 xã, phường, thị trấn của 36 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hoàn thành quy hoạch sử dụng đất đai (chiếm 34,2 % tổng số đơn vị cấp xã); 903 xã, phường, thị trấn khác của 25 tỉnh, thành phố đang triển khai (chiếm 8,6 % tổng số đơn vị cấp xã), trong đó chủ yếu mới lập quy hoạch sử dụng đất của các xã, còn quy hoạch sử dụng đất đô thị của hầu hết các phường chưa được lập.

Về kết hợp giữa quy hoạch sử dụng đát với quy hoạch xây dựng đô thị:

Ở cấp quốc gia: quy hoạch sử dụng đất xác định tổng nhu cầu đất cho mục đích phi mông nghiệp, bao gồm đất ở nông thôn, đất ở đô thị, đất chuyên dùng; nhưng chưa xác định được cụ thể cơ cấu sử dụng đất của hệ thống đô thị theo định hướng phát triển đô thị đến năm 2020 (6 đo thị loại đặc biệt và loại 1 - trung tâm cấp quốc gia; 11 đô thị loại 2 - trung tâm cấp vùng);

Ở cấp tỉnh, huyện: cũng tương tư, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, huyện cũng chưa xác định đựơc cụ thể cơ cấu sử dụng đất của hệ thống đô thị theo định hướng phát triển đô thị đến năm 2020 (73 đô thị loại 3,4 - trung tâm cấp tỉnh; trung tâm khu vực gồm 25 thị xã hiện có và 30 đô thị mới; các thị trấn trung tâm, huyện.

Ở cấp xã: quy hoạch sử dụng đất ở cấp xã cũng chưa xác định được cụ thể cơ cấu sử dụng đất của hệ thống đo thị theo định hướng phát triển đô thị năm 2020 (các thị trấn, thị tứ làm trung tâm xã, cụm xã). Trên thực tế, quy hoạch sử dụng đất chi tiết và quy hoạch xây dựng đô thị chi tiết của các phường cũng chưa được xác lập (do khối lượng công việc nhiều, kinh phí thiếu); một số ít địa phương thực hiện nhưng không đồng bộ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng đô thị (do cơ quan khác nhau thực hiện, theo các quy trình khác nhau, trên bản đồ khác nhau). Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất đô thị hiện tại chỉ mang tính định hướng, thiếu tính khả thi, chưa phát huy được vai trò quản lý quá trình phát triển đô thị.

4. Kiến nghị

(1). Cần xác định rõ đặc thù của quy hoạch sử dụng đất đô thị, từ đó xây dựng phương pháp luận và quy trình quy phạm riêng cho quy hoạch sử dụng đất đô thị.

(2) Gắn kết chặt chẽ giữa quy hoạch sử dụng đất đô thị với quy hoạch xây dựng đô thị trên cơ sở quy hoạch tổng thể của từng cấp đô thị theo định hướng phát triển đô thị đến năm 2020.

(3) Chú trọng xây dựng quy hoạch sử dụng đất đô thị chi tiết và quy hoạch xây dựng đô thị chi tiết

(4) Xây dựng hệ thống bản đồ địa hình, địa chính tỷ lệ lớn (1/500, 1/1000, 1/2000) theo công nghệ bản đồ số đảm bảo cung cấp bản đồ nền thống nhất cho việc lập quy hoạch sử dụng đất đô thị chi tiết và quy hoạch xây dựng đô thị chi tiết.

 T.S Nguyễn Đình Bồng - Bộ TN-MT

Theo SKTQHTPHCM