Hoạch định chính sách đầu tư phát triển KCN là toàn bộ quá trình nghiên cứu, đề xuất ra một chính sách đầu tư phát triển KCN và ban hành chính sách đó. Quá trình này gồm một chuỗi các công việc liên hoàn: (i) xác định và lựa chọn vấn đề chính sách; (ii) xác định mục tiêu chính sách; (iii) xây dựng các phương án chính sách với các giải pháp, công cụ để thực hiện mục tiêu; (iv) lựa chọn phương án chính sách tối ưu; (v) thông qua và quyết định ban hành chính sách.

Thời gian qua, hệ thống chính sách đầu tư phát triển KCN đã được đổi mới, điều chỉnh, bổ sung phù hợp với luật pháp và môi trường đầu tư trong nước và quốc tế, phù hợp với đặc điểm phát triển của KCN, KCX. Do đó bước đầu đã tạo ra hành lang pháp lý tương đối đầy đủ, rõ ràng, bình đẳng, minh bạch và công khai, tạo điều kiện cho các KCN, KCX hình thành và hoạt động một cách hiệu quả. Tuy nhiên, nhiều chính sách ban hành còn chưa đồng bộ, chưa cụ thể để triển khai thực hiện; một số văn bản thể chế hoá chính sách còn mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu tính khả thi, tiến độ và thời gian ban hành các văn bản chưa phù hợp với hiệu lực thi hành của các điều luật liên quan và đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn phát triển bền vững các KCN, KCX. Những bất cập trên làm ảnh hưởng trực tiếp đến, vai trò điều hành, chỉ đạo của Chính phủ và tác động tiêu cực đến hiệu lực quản lý nhà nước về phát triển KCN, KCX.

Hoạch định chính sách đầu tư phát triển KCN là toàn bộ quá trình nghiên cứu, đề xuất ra một chính sách đầu tư phát triển KCN và ban hành chính sách đó. Quá trình này gồm một chuỗi các công việc liên hoàn: (i) xác định và lựa chọn vấn đề chính sách; (ii) xác định mục tiêu chính sách; (iii) xây dựng các phương án chính sách với các giải pháp, công cụ để thực hiện mục tiêu; (iv) lựa chọn phương án chính sách tối ưu; (v) thông qua và quyết định ban hành chính sách.

Trong các văn bản pháp luật hiện hành, các thuật ngữ chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch được kết hợp với nhau tuỳ theo ngữ cảnh và thường nói đến việc ban hành chính sách, nhưng chưa có giải thích để có cách hiểu thống nhất về “chính sách”. Hơn nữa, pháp luật hiện hành ở nước ta chưa có quy định cụ thể nào về quy trình hoạch định chính sách hoặc xây dựng chính sách. Theo Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành tại Nghị định số 23/2003/NĐ-CP ngày 12/3/2003, tất cả các vấn đề về cơ chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt và ban hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đều phải được chuẩn bị dưới dạng đề án. Các đề án trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phải được xây dựng trên cơ sở: chủ trương, chính sách của Đảng; quy định của Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và sáng kiến của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa có quy định về khái niệm đề án, về quy trình xây dựng đề án và nội dung cấu thành của đề án, mà chỉ có hướng dẫn về quy trình đăng ký đề án vào chương trình công tác của Chính phủ, trong đó yêu cầu thể hiện rõ tên đề án, tư tưởng nội dung chính của đề án, cấp quyết định (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ), thời hạn trình đề án.

Theo Nghị định số 99/2006/NĐ-CP ngày 15/6/2006 của Chính phủ về công tác kiểm tra việc thực hiện chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch thì các chính sách được thể chế hoá thành các văn bản pháp luật của Chính phủ và được ban hành dưới hai hình thức: văn bản cá biệt hoặc văn bản quy phạm pháp luật. Đối với loại văn bản cá biệt, hiện nay chưa có một quy trình chung thống nhất. Đối với loại thứ hai, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 2002 và các văn bản hướng dẫn đã quy định quy trình xây dựng và ban hành tương đối chặt chẽ.

Do chưa có cách hiểu thống nhất về khái niệm chính sách, đề án và chưa có quy định về quy trình xây dựng chính sách nên đã dẫn đến đồng nhất việc xây dựng chính sách là xây dựng thể chế và soạn thảo chính sách là soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Trong khi hai công đoạn này có nội dung và trình tự thời gian tiến hành là khác nhau.

1. Một số kết quả và hạn chế

- Nội dung chủ trương đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước về công nghiệp hoá, hiện đại hoá nền kinh tế đã được thể chế hoá, cụ thể hoá trong các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của KCN, KCX thời gian qua.

- Công tác xây dựng pháp luật về KCN trong những năm qua đã định hình được một quy trình xây dựng các đề án chính sách một cách thống nhất từ khâu lập kế hoạch, soạn thảo, xin ý kiến, thẩm tra, thông qua, công bố; đồng thời cũng xác lập được sự phân công, phân nhiệm tương đối nền nếp và đồng bộ giữa các cơ quan có chức năng tham gia vào quá trình xây dựng đề án chính sách. Các biện pháp chỉ đạo, cách làm và trình tự được thường xuyên nghiên cứu, rút kinh nghiệm và đổi mới.

- Quy trình xây dựng các đề án chính sách đã tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của hoạch định chính sách, bám sát mục tiêu tổng thể về phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, đường lối và chủ trương của Đảng và Nhà nước, trên cơ sở đó đề ra các giải pháp và công cụ thực hiện phù hợp với khả năng nguồn lực và có tính khả thi.

- Các đề án chính sách được xây dựng theo chương trình công tác của Chính phủ, dựa trên cơ sở yêu cầu và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội, được sửa đổi, bổ sung một cách linh hoạt và kịp thời. Nhiều kiến nghị sửa đổi các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến hoạt động đầu tư vào KCN, KCX cho phù hợp với thực tiễn tại các địa phương và doanh nghiệp đã được các bộ, ngành Trung ương kịp thời tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ điều chỉnh, bổ sung.

- Tuỳ thuộc vào nội dung, tính chất, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của đề án mà ban soạn thảo có thành phần tham gia khác nhau. Nhìn chung, các ban soạn thảo đã thu hút được các chuyên gia có trình độ, có kinh nghiệm và năng lực chỉ đạo thực tiễn ở các bộ, ngành tham gia. Sự phối hợp giữa các cơ quan trong xây dựng chính sách đã dần đi vào nền nếp, bảo đảm quy trình tương đối chặt chẽ, thống nhất, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả và tiến độ công tác soạn thảo các đề án chính sách.

Song thực tiễn vẫn còn một số hạn chế

- Chất lượng chuẩn bị một số đề án chưa đạt yêu cầu, nên nhiều quy định pháp luật về KCN, KCX ngay sau khi ban hành đã bộc lộ không ít những bất cập so với yêu cầu của cuộc sống, có tính khả thi thấp, một số quy định phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, ngược lại có nhiều vấn đề pháp luật quy định không còn phù hợp với cuộc sống nhưng chậm được sửa đổi bổ sung. Phổ biến vẫn còn tình trạng chính sách quy định chung chung, có tính nguyên tắc, thiếu cụ thể, muốn thi hành được phải cần nhiều văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, một số nội dung còn mâu thuẫn, chồng chéo nhau dẫn đến hiệu lực thi hành trong thực tế rất thấp (điển hình như một số quy định về tổ chức, hoạt động của các KCN, KCX tại Nghị định số 108/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luạt Đầu tư năm 2005).

- Một số ban soạn thảo còn được tổ chức và hoạt động một cách hình thức.

- Công tác phối hợp trong xây dựng các đề án chính sách giữa các bộ, ngành, địa phương còn thụ động, lúng túng và chưa thường xuyên, việc phối hợp xây dựng đề án chính sách qua mạng tin học chưa được triển khai rộng rãi nên hiệu quả chưa cao. Vừa qua mới chỉ thực hiện việc lấy ý kiến đóng góp qua mạng Website Chính phủ đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nên số lượng và chất lượng ý kiến đóng góp còn hạn chế.

- Việc tiếp thu ý kiến, giải trình về các ý kiến đóng góp vào nội dung đề án còn mang tính nội bộ. Việc tổng hợp, tiếp thu ý kiến ít được công khai, thông tin rộng rãi, thậm chí còn coi đó là những thông tin “đang trong quá trình xử lý chưa công bố”, cần được bảo mật. Đây cũng là một trong những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu để khắc phục, đổi mới, cải tiến trong thời gian tới.

Nguyên nhân của những hạn chế

Thứ nhất, chưa có quy định pháp luật rõ ràng về công tác xây dựng chính sách. Quy trình xây dựng chính sách hiện nay chưa hợp lý, chưa khoa học và chưa làm tăng tính khả thi và chất lượng chính sách

Việc đồng nhất quy trình xây dựng chính sách và soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật gây ra một số bất cập như:

(i) Làm chậm tiến độ xây dựng văn bản.

(ii) Chính sách không được làm rõ trong văn bản pháp luật nên việc triển khai văn bản đó vào cuộc sống không đạt kết quả mong muốn.

(iii) Một số văn bản pháp luật bị dàn trải và quy định quá nhiều nội dung. Định hướng chính sách phát triển KCN không được làm rõ từ đầu nên dễ xảy ra tình trạng thiết kế quá nhiều các vấn đề phụ vào trong văn bản.

(iv) Lẫn lộn chức năng giữa các chủ thể khác nhau tham gia quá trình xây dựng pháp luật.

(v) Gây lãng phí về thời gian, nhân lực và chi phí soạn thảo nếu chính sách bị bác bỏ bởi cơ quan có thẩm quyền ở thời điểm xem xét, thông qua.

Thứ hai, thiếu cơ chế tham gia xây dựng phản biện mang tính khoa học và xã hội của nhà quản lý, luật gia, nhà khoa học, đặc biệt là các đối tượng chính sách trong việc xây dựng các chính sách về đầu tư phát triển KCN.

Pháp luật hiện chưa quy định quy trình lấy ý kiến đóng góp và xử lý ý kiến đóng góp cụ thể, có sức thuyết phục. Việc lấy ý kiến đóng góp hiện nay hoàn toàn diễn ra một chiều và chưa thực sự thu hút được sự tham gia có hiệu quả của các chuyên gia, nhà khoa học, doanh nghiệp KCN và các đối tượng chính sách khác. Điều này có nhiều nguyên nhân khác nhau, đó là:

- Việc thu thập và tổng hợp ý kiến do chính cơ quan soạn thảo chính sách - tức là cơ quan quản lý nhà nước thực hiện. Những người đóng góp chính là những người bị quản lý. Như vậy việc thu thập và tổng hợp ý kiến có thể không còn tính khách quan.

- Việc tổ chức phản biện các ý kiến đóng góp không được tiến hành công khai, rộng rãi để mọi đối tượng cùng tham khảo và tạo ra tính đồng thuận.

- Không có cơ chế bắt buộc cơ quan soạn thảo phải ghi nhận, trả lời và tiếp thu các ý kiến đóng góp.

Thứ ba, chưa thực hiện nghiêm túc các quy định về phối hợp công tác giữa các cơ quan nhà nước trong xây dựng các đề án chính sách

Việc chấp hành các quy định về công tác phối hợp của nhiều bộ, ngành và địa phương chưa nghiêm. Tình trạng cơ quan chủ trì chưa đầy đủ trách nhiệm của mình theo quy định của Nghị định số 144/2005/NĐ-CP còn khá phổ biến. Nội dung văn bản gửi lấy ý kiến đề án còn chung chung, không rõ ràng, dẫn đến hậu quả là ý kiến đóng góp không tập trung, không bảo đảm chất lượng. Việc xác định khoảng thời gian dành cho việc góp ý đề án là quá ngắn, nhất là đề án của các bộ, gây khó khăn cho cơ quan phối hợp, làm hạn chế chất lượng ý kiến tham gia.

Nhiều cơ quan được phân công phối hợp cử cán bộ tham gia xây dựng đề án không đúng đối tượng và không đảm bảo yêu cầu; việc cử cán bộ tham gia phối hợp không nhất quán, không được tạo điều kiện về thời gian để tham gia một cách hệ thống nên hiệu quả công tác tham gia phối hợp thấp. Chế độ chia sẻ thông tin giữa các cơ quan còn hạn chế nên cũng ảnh hưởng đến chất lượng đề án. Nguyên nhân chủ yếu là do người đứng đầu của các bộ, ngành, địa phương chưa thực sự quan tâm, chỉ đạo quyết liệt việc triển khai thực hiện các quy định về phối hợp, tham gia xây dựng chính sách.

Thứ tư, đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác hoạch định chính sách phát triển KCN còn thiếu và hạn chế về chuyên môn.

Đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật chính sách trong các cơ quan quản lý nhà nước về KCN, KCX đã được bổ sung, tăng cường và nâng cao chất lượng. Tuy nhiên so với yêu cầu của công tác xây dựng chính sách, pháp luật về KCN hiện nay, đội ngũ này vẫn còn hạn chế nhất định về trình độ, năng lực, chưa được đào tạo cơ bản, chuyên sâu về kiến thức pháp luật; năng lực phân tích chính sách và kỹ năng lập pháp còn hạn chế.

2. Một số giải pháp hoàn thiện công tác hoạch định chính sách

a) Xây dựng khuôn khổ pháp lý về công tác hoạch định chính sách.

Khẩn trương xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về công tác hoạch định chính sách ví dụ như bổ sung Quy chế làm việc của Chính phủ các quy định cụ thể về khái niệm, nội dung cấu thành của các đề án, quy trình xây dựng các đề án chính sách đăng ký trong Chương trình công tác của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ... Cần quy định cụ thể các yêu cầu đối với từng giai đoạn trong quy trình xây dựng đề án chính sách của Chính phủ. Nội dung của đề án phải thể hiện được các quy định pháp luật hiện hành và thực trạng việc thực hiện các quy định đó trên thực tế, những mặt mạnh, mặt yếu, nguyên nhân, các giải pháp chính sách cần được thông qua để giải quyết những khó khăn vướng mắc trong công tác quản lý nhà nước tại ngành, lĩnh vực đó.

Nghiên cứu, sửa đổi quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo 3 giai đoạn (i) Giai đoạn phân tích, định hình chính sách; (ii) Giai đoạn phê duyệt chính sách và (iii) Giai đoạn quy phạm hoá chính sách.

b) Xây dựng cơ chế huy động sự tham gia của các nhà khoa học, nhà quản lý, doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, nhân dân trong việc xây dựng chính sách đầu tư phát triển KCN

Cần nghiên cứu, xây dựng cơ chế huy động tham gia soạn thảo đề án chính sách phát triển KCN theo hướng:

+ Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm lấy ý kiến phối hợp của các cơ quan, tổ chức liên quan về đề án chính sách do mình soạn thảo.

+ Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm tạo điều kiện cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân và nhân dân tham gia ý kiến về dự thảo đề án chính sách mà mình soạn thảo.

+ Quy định cơ chế đấu thầu lựa chọn tổ chức, cá nhân (trước mắt đối với các trường đại học, viện nghiên cứu, các công ty luật…), khoán soạn thảo các đề án chính sách theo “đầu bài” của cơ quan nhà nước.

c) Nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn đội ngũ cán bộ làm công tác nghiên cứu, xây dựng chính sách

Đội ngũ cán bộ làm công tác nghiên cứu, xây dựng chính sách về KCN phải được trang bị các kiến thức về luật pháp trong nước và quốc tế, chủ trương đường lối của Đảng và Nhà nước về phát triển KCN; trình độ chuyên môn nhất định về các vấn đề liên quan đến từng chính sách cụ thể; có năng lực phân tích và dự báo chính sách…Bên cạnh đó, cũng cần bảo đảm các điều kiện vật chất, kinh phí cho việc soạn thảo đề án chính sách, pháp luật về KCN, KCX. Cho phép các cơ quan soạn thảo được tìm kiếm, tiếp nhận các khoản tài trợ hợp pháp từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước cho công tác xây dựng chính sách, pháp luật của đơn vị mình.

d) áp dụng hệ thống quản lý chất lượng và tin học hoá vào công tác hoạch định chính sách của các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động KCN

Áp dụng hệ thống quản lý chất lượng vào hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động KCN sẽ đảm bảo quá trình giải quyết công việc nói chung và quá trình xây dựng chính sách phát triển KCN nói riêng được tiến hành một cách khoa học và có hiệu quả cao. Qua đó, các cơ quan này tạo ra một phương pháp làm việc khoa học, xác định rõ nội dung công việc, chủ thể thực hiện và phương thức, trình tự, quy định thực hiện; giúp cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp tham gia xây dựng chính sách xác định rõ phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của mình trong quá trình xây dựng chính sách. Tin học hoá hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về KCN, KCX là việc triển khai ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc hành chính nhằm áp dụng các công cụ, phương pháp quản lý tiên tiến, hiện đại trong hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về KCN, KCX ở Trung ương và địa phương. Xây dựng hệ thống thông tin điện tử Chính phủ, các cơ sở dữ liệu về tổ chức và hoạt động của KCN, KCX của các bộ, ngành, địa phương. Thông qua tin học hoá, các cơ quan, đơn vị sẽ có điều kiện trao đổi, chia sẻ thông tin với nhau; đảm bảo cho các cơ quan tham gia xây dựng chính sách, các tổ chức, doanh nghiệp và người dân tiếp cận, nắm bắt kịp thời các chủ trương, chính sách của Nhà nước về phát triển KCN. Mặt khác, tin học hoá sẽ giúp cung cấp thông tin kịp thời cho các cơ quan liên quan, khắc phục tình trạng cục bộ thông tin như hiện nay và giảm thiểu thời gian phối hợp giữa các cơ quan này.

(Ths. Lê Tuấn Dũng - Văn phòng Chính phủ)