Định nghĩa chung, chính sách là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình. Nó bao gồm cả sự lựa chọn làm hoặc không làm của chủ thể ban hành chính sách và được bảo đảm thực thi trong thực tế.
Chính sách có thể do một hoặc nhiều cơ quan Nhà nước ban hành để giải quyết những vấn đề hệ trọng của quốc gia, cũng có thể chỉ để giải quyết một hoặc một số vấn đề cụ thể của một ngành, một địa phương...
Với cách tiếp cận này, chính sách KCN có thể hiểu theo hai nghĩa:
Theo nghĩa hẹp, chính sách KCN là tập hợp các quy định của Nhà nước (Trung ương và địa phương) về việc hình thành, hoạt động và phát triển KCN như: Quy chế KCN; các ưu đãi của Chính phủ, của địa phương về tài chính và thủ tục hành chính đối với KCN; những quy định về khu vực ưu đãi đầu tư; những lĩnh vực Nhà nước khuyến khích, hạn chế hoặc cấm đầu tư trong KCN.
Theo nghĩa rộng, chính sách KCN là tổng thể các tư tưởng, quan điểm, mục tiêu, biện pháp và công cụ mà chủ thể quản lý sử dụng để điều chỉnh và thúc đẩy hoạt động của KCN trong những giai đoạn nhất định, nhằm thực hiện được các mục tiêu đã đề ra trong chiến lược phát triển kinh tế-xã hội. Theo cách tiếp cận này, chính sách KCN có nội hàm rất rộng, bao gồm:
- Các tư tưởng, quan điểm. Đó là các chủ trương đường lối, tư tưởng, quan điểm của Đảng trong việc phát triển KCN thể hiện trong Nghị quyết các kỳ Đại hội và Hội nghị, trong chiến lược phát triển kinh tế-xã hội trong từng thời kỳ, nó là kim chỉ nam cho các cơ quan Nhà nước các cấp trong việc nghiên cứu và đề ra các chính sách nhằm phát triển các KCN một cách có quy hoạch và hiệu quả.
- Các mục tiêu. Đây là cái đích mà chính sách KCN phải hướng tới. Mục tiêu tổng quát và bao trùm của chính sách KCN là nhằm tạo dựng môi trường đầu tư, môi trường kinh doanh thuận lợi và bền vững cho các KCN được hình thành, hoạt động và phát huy được hiệu quả đối với nền kinh tế, sử dụng tiết kiệm các nguồn lực của đất nước. Các tư tưởng, quan điểm còn được thể hiện trong các đàm phán của Chính phủ để đạt được thoả thuận, cam kết mở cửa thị trường (thương mại và đầu tư) nội địa và hội nhập quốc tế...
Chính sách KCN bao gồm nhiều chính sách cụ thể, mỗi chính sách có những mục tiêu riêng. Chẳng hạn, mục tiêu của chính sách đất đai là nhằm xác lập và bảo vệ quyền lợi và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của nhà đầu tư nhằm khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên đất một cách có hiệu quả; mục tiêu của chính sách đầu tư là nhằm đẩy mạnh thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài vào KCN... Tất cả các mục tiêu cụ thể này tuy có khác nhau nhưng đều nhằm thực hiện mục tiêu chung là tạo điều kiện thuận lợi cho các KCN ra đời, hoạt động và phát triển một cách bền vững.
- Các biện pháp và công cụ. Đó là các phương pháp hành động được chủ thể quản lý lựa chọn, sử dụng để thực hiện các tư tưởng, quan điểm và mục tiêu ở trên. Nó mang tính điều hành cụ thể, tính tác nghiệp. Các biện pháp và công cụ bao gồm hàng loạt các quy định được thể chế hoá thành văn bản pháp luật (Nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của UBND cấp tỉnh liên quan đến hoạt động của KCN); các cam kết của Chính phủ với với các quốc gia, các tổ chức quốc tế; các công cụ đòn bẩy; các hỗ trợ về tài chính...
Một số điểm lưu ý trong định nghĩa này:
- Chính sách KCN gồm nhiều yếu tố như: các quan điểm, mục tiêu, nguyên tắc, biện pháp và công cụ của Đảng và Nhà nước liên quan đến hoạt động của các KCN. Chính sách do một hoặc nhiều cơ quan ban hành, nó không chỉ giới hạn trong phạm vi quốc gia mà cả quốc tế (các điều ước và thông lệ quốc tế...).
- Mỗi yếu tố cấu thành nên hệ thống chính sách đó lại bao gồm nhiều thành tố, chúng có mối quan hệ tương tác, phụ thuộc lẫn nhau và ảnh hưởng với những xu hướng khác nhau đến hoạt động của KCN.
- Hoạt động của KCN diễn ra trong bối cảnh hội nhập và toàn cầu hoá nên chịu tác động mãnh mẽ của môi trường thương mại và đầu tư trong nước và quốc tế, môi trường này luôn vận động và biến đổi không ngừng do các yếu tố, điều kiện cấu thành của môi trường đó thường xuyên thay đổi. Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách KCN cũng phải thường xuyên nắm bắt và cập nhật những biến động và xu thế vận động của môi trường để điều chỉnh, bổ sung và ban hành chính sách mới cho phù hợp.
Các tiêu chí đánh giá chính sách KCN
Chính sách KCN được coi là tốt khi nó có tác dụng thúc đẩy sự phát triển của các KCN, muốn vậy chính sách KCN phải thoả mãn các tiêu chí sau:
- Phù hợp với đường lối, quan điểm của Đảng và Nhà nước về phát triển kinh tế-xã hội và công nghiệp hoá đất nước trong từng thời kỳ.
Quan điểm, đường lối của Đảng về phát triển kinh tế-xã hội nói chung và ngành công nghiệp nói riêng là nhưng căn cứ, kim chỉ nam cho mọi hoạt động của nền kinh tế nói chung và các KCN nói riêng. Vì vậy, chính sách KCN được coi là tốt khi nó luôn hướng tới việc thực hiện các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế-xã hội trong từng thời kỳ. Các chính sách cụ thể của từng ngành, từng cấp đối với KCN phải nhằm cụ thể hoá các chủ trương của Đảng và Nhà nước về phát triển kinh tế-xã hội, phát triển KCN và hướng tới việc thực hiện các mục tiêu chiến lược ở trên.
- Phải đồng bộ, nhất quán, minh bạch, ổn định tương đối và có kế thừa.
Tính đồng bộ, nhất quán, minh bạch, ổn định và chuẩn mực là tiêu chí rất quan trọng, nó quyết định khả năng thực thi của chính sách trong thực tế. Chính sách KCN phải nhất quán, tức là phải theo một hệ thống thống nhất với trật tự nhất định: chính sách của địa phương phải tuân thủ các quyết định của cơ quan Nhà nước Trung ương. Văn bản của các cơ quan cùng cấp không được chồng chéo và làm mất tác dụng của nhau và cùng hướng tới mục tiêu chung là tạo môi trường thuận lợi cho hoạt động của các KCN.
Chính sách KCN phải đồng bộ, có nghĩa là đủ để giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình hình thành, hoạt động và phát triển của các KCN. Đồng bộ giữa các văn bản Luật với các văn bản hướng dẫn thực hiện như Nghị định, Thông tư, Quyết định..., bảo đmr ngay sau khi Luật được ban hànhcó thể đi được vào cuộc sống. Đồng thời chính sách đó còn phải chuẩn mực cả về văn phong và nội dung, có nghĩa các từ ngữ trong văn bản phải đơn giản, dễ hiểu, chính xác để chỉ có thể hiểu theo một nghĩa, nội dung phải rõ ràng, cụ thể...
Tính minh bạch của chính sách được đánh giá bằng mức độ tham gia của các cơ quan Nhà nước, các đối tượng của chính sách vào quá trình xây dựng, ban hành và thực thi chính sách, sự giải quyết hài hoà mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người lao động hay tổ chức và cá nhân chịu sự điều chỉnh của chính sách.
Chính sách KCN cần phải có sự ổn định tương đối, đủ để các doanh nghiệp có thể xây dựng chiến lược, kế hoạch sản xuất, kinh doanh trong một thời gian nhất định, thông thường chính sách có độ dài thời gian từ 3 năm đến 20 năm.
Ngoài sự ổn định tương đối, chính sách KCN cần có tính kế thừa, nghĩa là chính sách không phủ định hoàn toàn chính sách trước mà cần có một khoảng đệm, đủ để các doanh nghiệp kịp thời chuyển hướng sản xuất kinh doanh, hoặc thực hiện các hợp đồng, những cam kết còn dang dở. Ngoài ra chính sách còn cần được ban hành kịp thời và có tính dự báo, có khả năng tiên lượng được những vấn đề sẽ phát sinh khi hoạch định chính sách cũng như khi thực thi chính sách, để đề ra các biện pháp ứng phó kịp thời và chính xác.
- Chính sách KCN phải nhằm phát huy được lợi thế của quốc gia, địa phương và ngành.
Đây vừa là yêu câu vừa là tiêu chí để đánh giá chính sách KCN. Chính sách KCN được coi là tốt khi nó có tác dụng khai thác, sử dụng và phát huy tốt nhất các lợi thế so sánh của mỗi địa phương, mỗi ngành và của cả nước. Đồng thời tránh được tình trạng chính sách được ban hành chỉ vì lợi ích cụ bộ của ngành, của địa phương mà làm phương hại đến lợi ích quốc gia hoặc chỉ vì lợi ích quốc gia mà không tính đến lợi ích của địa phương, doanh nghiệp và người lao động.
- Chính sách KCN phải bảo đảm các cân đối vùng, ngành.
Chính sách KCN phải có tác dụng thúc đẩy và bảo đảm sự phát triển cân đối giữa các vùng, miền trong cả nước; cân đối và bảo đảm sự phát triển tốt nhất của các ngành trên địa bàn lãnh thổ. Tuy nhiên sự cân đối đó không phải là bình quân chủ nghĩa, chia đều giữa các địa phương, mà phải căn cứ vào thực lực và lợi thế của từng vùng lãnh thổ.
- Chính sách KCN phải có tác dụng chuyển dịch cơ cấu và tái cơ cấu kinh tế.
Một chính sách KCN được coi là tốt khi nó không chỉ làm gia tăng số lượng các KCN mà sự gia tăng đó phải có tác dụng làm chuyển dịch cơ cấu chung của nền kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng ngành công nghiệp và dịch vụ và giảm tỷ trọng nông nghiệp trong GDP. Đồng thời có tác dụng tái cơ cấu nền kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng các sản phẩm chế biến tinh, giảm tỷ trọng sản phẩm thô trong cơ cấu hàng xuất khẩu, thúc đẩy sự phát triển các ngành công nghiệp mới, đặc biệt những ngành có hàm lượng vốn lớn và công nghệ cao, duy trì và thúc đẩy các ngành nghề truyền thống.
- Chính sách KCN phải phục vụ quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn.
Thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước vừa là thực hiện mục tiêu công bằng hội, mặt khác nhằm giảm các áp lực cho các đô thị lớn do sự di cư tự nhiên lao động từ các vùng nông thôn ra thành thị. Vì vậy, bên cạnh việc phát triển các KCN có quy mô lớn, công nghệ cao ở các vùng kinh tế trọng điểm, phải tạo các điều kiện để thúc đẩy các KCN có quy mô hợp lý ở các nông thôn, bảo đảm thực hiện chính sách “ly nông bất ly hương” nhằm giải quyết việc làm tại chỗ, tăng thu nhập, giảm bớt chênh lệch thu nhập giữa các vùng trong nước.
- Chính sách KCN phải phù hợp với luật pháp quốc gia, pháp luật, thông lệ và tập quán quốc tế.
Hoạt động của các doanh nghiệp KCN và KCN có sự tham gia của các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài, nhiều doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và nhiều ngành kinh tế, chịu nhiều tác động của nhiều yếu tố như kinh tế, chính trị, pháp luật, văn hoá, xã hội trong nước và quốc tế. Hoạt động của các KCN có tác động trở lại đến tình hình phát triển kinh tế-xã hội của địa phương, của vùng và của cả nền kinh tế, đến đời ống của người lao động, nhân dân trong vùng và tác động đến cả sự phát triển bền vũng của ngành công nghiệp quốc gia và của cả nền kinh tế. Một biến động du lớn hay nhỏ của một chính sách cụ thể đến KCN, đều có ẩnh hưởng nhất định đến các chính sách khác. Chính vì vậy, khi ban hành chính sách KCN cần phải đặt trong mối quan hệ phù hợp với hệ thống pháp luật chung của quốc gia, với pháp luật và thông lệ quốc tế mà Việt Nam đã cam kết hoặc tham gia.
- Chính sách KCN phải mang tính khoa học và khả thi.
Tính khả thi của chính sách KCN là tiêu chí quan trọng nhất đảm bảo cho chính sách đó được thực hiện trên thực tế. Tính khả thi của chính sách phải được xem xét trên nhiều phương diện: từ việc xác định đúng các nguyên nhân làm xuất hiện vấn đề chính sách đến việc lựa chọn mục tiêu, biện pháp và thời điểm ban hành thích hợp.
Chính sách KCN dù hay, dù hấp dẫn đến đâu nhưng không được đảm bảo bằng điều kiện vật chất, kỹ thuật và nhân lực, không giải quyết hài hoà mối quan hệ lợi ích giữa chủ thể chính sách và đối tượng thực thi chính sách, không phù hợp với pháp luạt và thông lệ quốc tế, không phù hợp với các quy luật khách quan và điều kiện thực tế của Việt Nam, điều kiện và tiềm năng của mỗi địa phương thì chính sách đó không thể thực thi được trên thực tế.
Tính khả của chính sách là một yêu cầu hết sức quan trọng để biến mong muốn của Nhà nước và nhân dân thành hiện thực. Tính khả thi của chính sách phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố: năng lực của nhà hoạch định và thực thi chính sách, vào tiềm lực, vào môi trường thực thi của chính sách, vào sự đồng bộ của hệ thống chính sách và pháp luật.
- Chính sách KCN phải mang lại hiệu quả kinh tế-xã hội.
Hiệu quả kinh tế-xã hội của chính sách là cơ sở để duy trì sự tồn tại và phát triển của KCN theo định hướng. Mục tiêu đề ra của chính sách được thực hiện mới chỉ bảo đảm tính khả thi của chính sách, nhưng nếu chi phí nguồn lực quá lớn cho mỗi mục tiêu thì chính sách lại được coi là không hiệu quả. Các chính sách đối với KCN nếu không tạo điều kiện cho các KCN được hình thành, hoạt động có hiệu quả thể hiện ở các chỉ tiêu: tỷ lệ lấp đầy diện tích KCN cao; doanh thu và lợi nhuận tăng; tỷ suát lợi nhuận trên vốn lớn, mức đóng góp cho ngân sách và kim ngạch xuất nhập khẩu cao; đời sống người lao động không được nâng cao; các nguồn lực không được khai thác và sử dụng tiết kiệm... thì chính sách đó không được coi là có hiệu quả.
Tuy nhiên một chính sách KCN chỉ có thể tồn tại và phát huy tác dụng định hướng, dẫn dắt, điều tiết của nó đối với sự phát triển của các KCN, khi chúng tuân thủ một quy trình rất nghiêm ngặt, liên tục, khép kín từ khâu hoạch định chính sách (phát hiện các vấn đề phát sinh đòi hỏi có chính sách để giải quyết và ban hành chính sách) đến tổ chức thực thi chính sách trong thực tế (áp dụng các quy định của chính sách vào thực tế nhằm thực hiện các mục tiêu của chính sách đã đề ra) đến đánh giá chính sách (đối chiếu mục tiêu đã đề ra trong chính sách với kết quả thực hiện chính sách trên thực tế, phát hiện những khiếm khuyết, những điểm bất hợp lý và nguyên nhân của những hạn chế để từ đó đưa ra các kiến nghị cần sửa đổi, bổ sung hay ban hành mới chính sách.
(TS. Trần Mai Phương-Theo TC KCN VN)
|